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El Pleno del Tribunal Constitucional ha desestimado el recurso de
inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de Canarias contra varios
preceptos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEP). La sentencia, de la que ha
sido ponente el Magistrado Juan José González Rivas, rechaza que se haya
vulnerado la reserva de ley orgánica que la Constitución establece respecto de
la materia regulada por la citada norma; y, también, que el Estado se haya
extralimitado en el ejercicio de sus competencias. Han formulado voto particular
la Vicepresidenta, Adela Asua, y los Magistrados Luis Ignacio Ortega,
Encarnación Roca, Fernando Valdés Dal-Ré y Juan Antonio Xiol.
La ley objeto de recurso, explica la sentencia, “desarrolla y concreta la
aplicación del mandato constitucional de estabilidad presupuestaria” contenido
en el art. 135 de la Constitución; precepto, añade, que es fruto del Tratado por
el que la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea (UE) se
comprometieron a mantener sus administraciones en situación de “equilibrio o
superávit” presupuestario y a incluir los límites de déficit en sus
constituciones. El Pleno aclara también que, como miembro de la UE, España tiene
la obligación de cumplir las normas del Derecho de la Unión en virtud del
“principio de cooperación leal entre la UE y los Estados miembros” y que la
Constitución (art. 149.1) habilita al Estado a hacer cumplir los mandatos de la
UE respecto a la reducción del déficit.
Hechas las anteriores precisiones, la sentencia analiza los distintos motivos
del recurso, que desestima en su integridad. Entre los más relevantes, los
referidos a los arts. 11, 25 y 26 LOEP.
Sobre el primero de ellos (art. 11 LOEP), que prevé aplicar la metodología
empleada por la Comisión Europea para calcular el déficit estructural, el TC
señala que, si bien es cierto que el art. 135.5 CE “reserva a una ley orgánica
la determinación de la „metodología y el procedimiento para el cálculo del
déficit estructural‟”, también lo es que el art. 93 de la CE autoriza “la
atribución a una institución internacional del „ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución‟”. Asimismo, con la ratificación por España de los
tratados de Maastricht (1992) y Lisboa (2007), se ha producido la atribución a
la UE “de la competencia para regular la forma (metodología y procedimiento) de
cálculo del déficit de los Estados miembros, de modo que, no sólo es
constitucionalmente necesario sujetarse al límite máximo de déficit estructural
fijado por la UE, sino también acudir a las disposiciones que para su cálculo se
determinen en cada momento”.
En cumplimiento de la obligación asumida por el Estado español de adoptar las
medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de “las obligaciones derivadas
del Derecho de la Unión”, los apartados 2 y 6 del art. 11 LOEP “no sólo
contienen los elementos esenciales integradores de una reserva de ley orgánica,
sino que, en virtud de la atribución a favor de la UE de la forma de cálculo del
déficit estructural de los Estados miembros, se encuentran necesariamente
vinculados por el procedimiento y la metodología que para su determinación
utilice la Comisión Europea”. El TC rechaza también que la previsión contenida
en el art. 25 LOEP, que autoriza al Gobierno a enviar una comisión de expertos a
una Comunidad Autónoma para “valorar” su situación económico-presupuestaria y,
en su caso, proponer la adopción de medidas “de obligado cumplimiento”, suponga
una injerencia inconstitucional. Debe tenerse en cuenta, por un lado, que el art.
135 CE “consagra unos nuevos límites a la autonomía financiera de las
Comunidades Autónomas”; y, por otro, que la ley recurrida deja en manos de las
CC.AA. la adopción de “‟las decisiones presupuestarias‟ necesarias „para la
aplicación efectiva del principio de estabilidad‟”. Sólo cuando dichas
decisiones sean inexistentes o insuficientes, el Estado podrá realizar una
“propuesta de medidas” que “serán de obligado cumplimiento”.
El Pleno advierte de que el art. 25 LOEP debe ser puesto en relación con el art.
26 de la misma norma, que hace referencia al “uso de la coerción prevista en el
art. 155 de la Constitución”. Así, cuando el incumplimiento de los objetivos de
estabilidad por parte de una Comunidad Autónoma coloque al Estado “frente a una
eventual responsabilidad ante las instituciones europeas”, el art. 25 LOEP
prevé, “con carácter previo a la adopción de medidas de cumplimiento forzoso”
(las establecidas en el art. 26), la proposición por el Gobierno de unas medidas
que, “bajo el título de coercitivas” pretenden “forzar la voluntad o la conducta
de la Comunidad Autónoma incumplidora”.
La referencia contenida en el art. 25.2 a las “medidas de obligado
cumplimiento”, abunda el Pleno, no supone que “por la sola autoridad de la
comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno se puedan ejecutar tales
medidas”. Si así fuera, carecería de todo sentido el art. 26 que, para que el
Ejecutivo pueda aplicar las citadas medidas, exige con carácter previo que “el
Gobierno requiera al Presidente de la Comunidad Autónoma, que este requerimiento
no tenga éxito y que se obtenga el voto favorable del Senado”.
Por tanto, explica la sentencia, la cuestión esencial es determinar si es
constitucionalmente legítimo que el Gobierno pueda proponer a la Administración
incumplidora la adopción de una serie de medidas. La respuesta, concluye el TC,
“debe ser necesariamente positiva” ya que el cumplimiento de los objetivos de
déficit y de endeudamiento “representa una cuestión de interés general de
extraordinaria importancia, respecto de cuya consecución el Estado es garante
último”. Estamos en presencia, concluye la sentencia, “de una injerencia
legítima por debida, necesaria y proporcionada”.
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