El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha estimado
parcialmente el recurso de inconstitucionalidad formulado por la Asamblea de
Extremadura contra la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL); ha declarado la
inconstitucionalidad y nulidad de algunos de los preceptos impugnados por
entender bien que invaden competencias de las Comunidades bien que incumplen
la reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE. Ha sido ponente de la
sentencia el Magistrado Andrés Ollero.
La finalidad de la LRSAL es garantizar “la eficiencia en el uso de los
fondos públicos locales” y racionalizar la Administración local “para
asegurar su sostenibilidad y el cumplimiento de las exigencias de
estabilidad presupuestaria”. Según su exposición de motivos, pretende
adaptar la normativa básica en materia de Administración local a las
exigencias del art. 135 CE y de la ley que lo desarrolla [Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera (LOEPSF)]. Y lo hace mediante la modificación de dos normas
estatales: la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local (LBRL) y el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales (TRLHL).
La sentencia explica que, según la doctrina constitucional, el art. 149.1.18
CE (que atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen local)
“ampara sin lugar a dudas normas básicas tendentes a introducir criterios de
racionalidad económica en el modelo local español” con el fin de cumplir los
principios constitucionales de eficiencia (art. 32.1 CE) y eficacia (art.
103.1 CE), así como “la estabilidad presupuestaria como norma de conducta a
la que están sujetas las entidades locales (art. 135.2 CE)”. Esta doctrina
es, en términos generales, la que aplica la sentencia para avalar la
constitucionalidad de la mayor parte de las previsiones impugnadas por la
Asamblea Extremeña. Solo algunos de los preceptos y disposiciones recurridos
rebasan los límites marcados por dicha doctrina y son declarados
inconstitucionales y nulos por el Tribunal.
La sentencia divide el recurso en cuatro grandes bloques temáticos: 1) el
primero incluye los preceptos referidos al mapa local; 2) el segundo, los
relativos a las competencias locales; 3) en el tercero se integran los
artículos referidos al plan económicofinanciero que deben ejecutar los entes
locales cuando incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria o de
deuda pública o la regla de gasto; 4) y en el cuarto y último bloque, los
referidos a la retención de cantidades adeudadas por las Comunidades
Autónomas con cargo al sistema de financiación autonómica.
1.
El Pleno declara la no inconstitucionalidad del art. 1.5 LRSAL al entender
que el Estado es competente “para diseñar el modelo municipal español” y
establecer “mayores exigencias de población y territorio”; y para facilitar
las fusiones voluntarias. Todo ello, señala la sentencia, “con el fin de
lograr una reducción del mapa municipal” y, así, cumplir los principios de
“eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el
uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art.
135 CE)”. La misma finalidad ampara la competencia estatal para limitar la
creación de entidades locales menores.
La sentencia, por el
contrario, declara inconstitucional y nulo el inciso “Decreto del órgano de
gobierno de” de la disposición transitoria 4ª. Dicha disposición prevé la
supresión de entidades locales menores ya constituidas cuando no presenten
sus cuentas a la Comunidad Autonómica o al Estado. En ese caso, es la
Comunidad Autónoma la que tiene el encargo de acordar la disolución. El
Pleno considera que el Estado puede, al amparo del art. 149.1.18 CE, dictar
algunas reglas o previsiones básicas, como es la obligación de presentación
de cuentas contenida en la disposición impugnada. Lo que excede “claramente
los límites de la competencia estatal” es “predeterminar el órgano de la
Comunidad Autónoma que ha de acordar la disolución y la forma que ha de
revestir esta decisión” pues, afirma la sentencia, son “cuestiones de
organización administrativa” de la Comunidad Autónoma.
También es
inconstitucional y nulo el inciso “el Órgano de Gobierno de” incluido en el
párrafo tercero de la disposición transitoria 11ª; vulnera el Estatuto de
Autonomía de Extremadura en la medida en que realiza “la indicación precisa
del órgano autonómico al que corresponde iniciar y resolver el expediente de
disolución” de las mancomunidades de municipios.
2.
Antes de entrar en el análisis de los preceptos incluidos en el segundo gran
bloque temático, la sentencia sistematiza y perfila la doctrina
constitucional sobre las competencias locales y describe las líneas maestras
de la nueva ordenación básica de las competencias municipales, despejando
algunas dudas interpretativas. Sobre esa base, desestima buena parte de las
impugnaciones.
El Tribunal, sin
embargo, estima la impugnación relativa a las disposiciones transitorias 1ª,
2ª y 3ª y a la disposición adicional 11ª. Dichas disposiciones prohíben a
las Comunidades Autónomas atribuir a los entes locales servicios de
asistencia social y atención primaria a la salud como “competencias propias
locales”; al mismo tiempo, con el fin de que los entes locales dejen de
prestar dichos servicios, regulan el proceso de traspaso a las Comunidades
Autónomas.
Los servicios de
asistencia social y atención primaria a la salud, explica el Tribunal, son
competencias de las Comunidades Autónomas que “el nivel municipal venía
prestando porque así lo decidieron (o permitieron) las Comunidades Autónomas
(al amparo de los Estatutos) o el Estado” (en aplicación del art. 149.1.18
CE), “o, simplemente, porque fueron desarrollados de hecho por los
Ayuntamientos”.
La sentencia explica
que el Estado “sólo podrá atribuir competencias locales específicas, o
prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la
competencia en la materia o sector de que se trate”. “En materias de
competencia autonómica, sólo las Comunidades Autónomas pueden atribuir
competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle;
sujetándose en todo caso a las exigencias derivadas de la Constitución”. En
consecuencia, y en la medida en que impiden a las CC.AA descentralizar
servicios de su competencia, ambas disposiciones “han superado el ámbito que
la Constitución asigna a una regulación básica sobre atribuciones locales (art.
149.1.18 CE) y, con ello, han invadido las competencias autonómicas de
asistencia social y sanidad” recogidas en el Estatuto de Autonomía.
Por otra parte, la
sentencia realiza una interpretación de conformidad de la disposición
adicional 15ª LRSAL, que prevé igualmente el traspaso a las CC.AA de
determinados servicios educativos. Según se afirma, la LRSAL ha incurrido en
una evidente antinomia: impone a las Comunidades Autónomas obligaciones de
signo opuesto cuyo cumplimiento simultáneo resulta imposible; respecto de
los mismos servicios, la Comunidad Autónoma está obligada, a la vez, a
descentralizar (art. 25.2n LBRL) y a centralizar (la disposición adicional
controvertida). No obstante, a partir de una interpretación sistemática, la
sentencia concluye que la previsión no impone a las CC.AA en este caso una
prohibición de descentralización que pudiera vulnerar la Constitución.
3. El tercer bloque
temático se refiere al plan económico-financiero que deben ejecutar los
entes locales cuando incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria o
de deuda pública o la regla de gasto. El Tribunal declara que, en este
punto, la ley impugnada complementa la Ley Orgánica de Estabilidad
Financiera sin infringir la reserva de ley orgánica contenida en el artículo
135 CE, a la vista de la vinculación de las previsiones impugnadas con
distintos aspectos básicos del régimen local.
4. Por último, la
sentencia analiza el art. 57 bis LBRL, introducido por el art. 1.17 de la
Ley controvertida. Este precepto regula un sistema de compensación
financiera “triangular” según el cual el Estado, sin ser el acreedor, puede
aplicar retenciones a las Comunidades Autónomas cuando éstas incumplen sus
obligaciones de pago frente a los entes locales; las retenciones se
efectuarán con cargo a las transferencias que les correspondan por
aplicación del sistema de financiación autonómica. La regulación impugnada
funciona como una “cláusula de garantía” que, por un lado, autoriza al
Estado a aplicar deducciones y, por otro, “a poner las cantidades retenidas
a disposición del ente local acreedor”. Dicha cláusula es, además,
“imperativa”, pues opera “al margen de la voluntad de las partes”.
La sentencia declara
la inconstitucionalidad y nulidad del precepto impugnado porque incide de
forma directa en una materia, las relaciones financieras del Estado con las
Comunidades Autónomas, cuya regulación no se ha llevado a cabo mediante ley
orgánica, tal y como exige el art. 157.3 CE.